La recette pour une coalition gouvernementale réussie

Le Président de la République a été investi le 31 décembre 2014. Il a désigné, dans la foulée, Habib Essid pour former le premier Gouvernement de la Deuxième République. Trois semaines plus tard, nombreux sont ceux qui se plaignent de la lenteur du processus.

Or l’art de composer un Gouvernement est en soi difficile. Lorsqu’il s’agit d’une coalition, les problèmes se multiplient, puisque plusieurs acteurs sont impliqués. Dans les pays où la tradition multipartite est fortement implantée des universitaires se sont posé la question de la recette pour une coalition gouvernementale réussie et pérenne.

Introduction

Le Royaume de Belgique est l’un de ces pays, où le pays a continué de fonctionner sans trop de difficulté alors qu’ont eu lieu deux vraies crises politiques en 2007 et en 2010 :

  • il a fallu 194 jours  entre le 10 juin et le 19 décembre 2007 pour qu’un Gouvernement issu des élections entre en fonctions ;
  • 541 jours, soit près de 18 mois, se sont écoulés entre les élections fédérales du 13 juin 2010 et le 6 décembre 2011, date d’entrée en fonctions d’un Gouvernement de grande coalition.

Régis Dandoy, docteur en sciences politiques de l’Université libre de Bruxelles (ULB) et chercheur à l’Université catholique de Louvain (UCL), s’est intéressé à la formation des gouvernements en Belgique (notes de lecture), qui est effectivement dirigé par des coalitions politiques parfois très hétéroclites. L’expérience belge est intéressante : il démontre une capacité remarquable à fonctionner en temps de crise et à reprendre son fonctionnement normal dans le respect de règles juridiques ou coutumières. Si les difficultés politiques, liées à la frontière linguistique et aux velléités sécessionnistes de plusieurs partis néerlandophones, ne sont pas transposables à la Tunisie, la méthode belge de règlement de ces difficultés par la négociation mérite d’être exposée (les citations ci-dessous sont extraites de l’étude de Monsieur Dandoy).

Résumé

Sur le papier, la recette pour une coalition gouvernementale réussie est très simple. Vous allez avoir besoin :

  1. d’un formateur désigné par le Président de la République ;
  2. de négociations, aboutissant à un accord de gouvernement publié ;
  3. de ministres titulaires des portefeuilles répartis en vertu de l’accord ;
  4. de l’aval des partis coalisés et de la confiance du Parlement.

Ce qui est plus le compliqué, comme quand on fait la cuisine, c’est de s’assurer que les ingrédients soient de bonne qualité, que les ustensiles soient fiables, qu’on ne casse pas trop d’œufs en route, et que le bon petit plat cuise le temps qu’il faut (mais pas trop longtemps non plus) !

Les acteurs institutionnels

Le Président de la République détient constitutionnellement les premières clés du processus de composition du Gouvernement. En vertu des dispositions de l’article 89 de la Constitution, « le Président de la République charge le candidat du parti politique ou de la coalition électorale ayant obtenu le plus grand nombre de sièges au sein de l’Assemblée des représentants du peuple, de former le gouvernement« . Si cette opération n’aboutit pas, c’est le Président de la République qui reprend la main, puisqu’il « engage des consultations dans un délai de dix jours avec les partis politiques, les coalitions et les groupes parlementaires, en vue de charger la personnalité jugée la plus apte, en vue de former un gouvernement« . Si l’opération n’aboutit toujours pas, il reprend une fois de plus la main, puisqu’il « peut décider la dissolution de l’Assemblée des représentants du peuple et l’organisation de nouvelles élections législatives« .

Le parti dominant, celui qui a remporté le plus de sièges, est chargé par le Président de la République de désigner celui qui tentera le premier de former le Gouvernement. Nidaa Tounes est indéniablement, avec 86 sièges, le parti gagnant des élections législatives de 2014.

Les autres partis sont considérés comme perdants ou gagnants, selon leurs résultats antérieurs et selon leur proximité avec le parti dominant. Dans notre cas, il s’agit d’Ennahdha (69 sièges), de l’UPL (16 sièges), du Front populaire (15 sièges), d’Afek Tounes (8 sièges), du CpR (4 sièges), du parti Moubadra (3 sièges), du Mouvement du peuple (3 sièges), du Courant de l’Amour (2 sièges), d’Al Jomhouri (1 siège), d’Attahalof (1 siège), du Mouvement des démocrates socialistes (1 siège). Les autres sont, sauf erreur, des indépendants présentés hors du système partisan.

Les étapes de la formation du gouvernement

Le rôle du « formateur«

En Belgique, la personne désignée par le chef de l’État pour mener les négociations visant à former le Gouvernement est appelée le « formateur« .

Par analogie, c’est Habib Essid qui est le formateur désigné par Béji Caïd Essebsi.

Son rôle est a priori simple : il doit « rassembler autour d’une table tous les partis souhaitant faire partie du Gouvernement« , pour « arbitrer et de faciliter les négociations menant à un accord de gouvernement et à la composition du gouvernement« .

Les négociations politiques

Une fois le « formateur » désigné, les négociations peuvent commencer. En Belgique, ce sont souvent les présidents de partis qui sont les négociateurs principaux (« souvent accompagnés d’autres négociateurs« ). Ils doivent s’entendre sur « tous les aspects et étapes liés à la formation du gouvernement : la formule de coalition, le contenu de l’accord de gouvernement, la répartition des portefeuilles« . Dans certains cas, les négociateurs ont déjà des noms de ministres à ce stade, au sein de leur parti ou en dehors.

Les négociations se déroulent en plusieurs étapes.

Le « formateur » organise des réunions bilatérales avec les autres négociateurs, afin de déterminer leurs attentes, les compromis auxquels ils sont prêts à consentir et les lignes rouges qu’ils pourraient opposer.

Puis des négociations multilatérales sont organisées autour d’un document essentiel : l’accord de gouvernement.

En Belgique, jusqu’en 1958, seule la déclaration de politique générale permettait d’identifier les orientations et les actions prioritaires d’un Gouvernement. L’accord de gouvernement est ensuite devenu systématique. Ce document est public depuis 1965. Le Premier ministre actuel a publié le sien sur son site officiel.

 

À quoi sert l’accord de gouvernement ?
« Il permet de reprendre « les politiques publiques principales que mènera le gouvernement au cours de la législature, tous portefeuilles confondus, avec parfois un calendrier d’application. Ensuite, le rôle des différents acteurs est souvent mis en exergue, comme le rôle joué par le parlement dans l’introduction de telle ou telle proposition de loi. La déclaration mentionne parfois la durée de vie du gouvernement, en référence à une fin programmée du gouvernement. Les méthodes de prise de décision, de concertation ou encore de résolution des conflits figurent aussi dans les accords de gouvernement. Enfin, il n’est pas rare d’y voir mentionnée la question de la répartition des ressources dans l’administration publique (nominations et promotions dans le secteur public).«

 

Ce texte fait office de document contractuel :

  • entre les membres de la coalition gouvernementale ;
  • entre la coalition gouvernementale et les parlementaires (cf. validation de l’accord infra) ;
  • entre le Gouvernement et les citoyens.

Les négociations peuvent se faire à partir d’un document présenté par le formateur (« rédigé par son parti ou fruit d’un préaccord entre plusieurs partis« ) puis amendé, ou à partir de contributions sur chacune des thématiques abordées de manière séquentielle.

Ce dont il faut être conscient, c’est que « les négociations sur le contenu de l’accord de gouvernement sont en général assez longues et constituent l’étape de la formation qui prend le plus de temps, parfois de nombreuses semaines. Les étapes ultérieures – répartition des portefeuilles, congrès de participation, prestation de serment et vote de confiance – sont plus courtes et ne durent parfois que quelques jours« .

La composition du Gouvernement

Selon Régis Dandoy, « lors de l’attribution concrète des portefeuilles au sein du gouvernement, quatre éléments sont en général pris en compte afin d’obtenir un exécutif équilibré et représentatif des différentes tendances« .

Le nombre de ministres doit être déterminé, de préférence de manière limitative, pour permettre un travail gouvernemental efficace. En Belgique, ce nombre a été limité constitutionnellement à quinze au maximum (article 99), même si le nombre de secrétaires d’État n’est pas limitatif. De manière générale, plus il y a de mandats en jeu (secrétaires d’État, directeurs de cabinet, nominations politiques, etc.), plus la négociation est simple.

Le nombre de ministres par parti est traditionnellement calculé sur la base du nombre de sièges au Parlement. Prenons le cas d’un Gouvernement de coalition Nidaa-Ennahdha-UPL-Afek. Le tableau suivant permet d’avoir une idée du nombre de ministres par parti, selon trois scénarios (15, 20 ou 30 ministres).

 

Parti Sièges Scénario 1 Scénario 2 Scénario 3
Nidaa 86 7 10 14
Ennahdha 69 6 8 12
UPL 16 1 2 3
Afek 8 1 1 1
Total 179 15 20 30

Bien sûr, il ne s’agit pas d’une règle absolue et un écart au nombre-cible de ministres pour un parti peut s’expliquer par une compensation liée aux portefeuilles attribués ou à un déséquilibre dans la négociation. Or tout bon négociateur sait qu’une solution déséquilibrée fragilise davantage qu’autre chose.

La distribution des portefeuilles est un exercice subtil. « Le poids des idéologies joue dans la répartition des autres portefeuilles. Les partis revendiquent des portefeuilles en relation avec les priorités de leurs électeurs afin de mettre en œuvre des pans importants de leur programme« . En effet, c’est sur le bilan des ministres issus de leurs rangs que les partis participant à une coalition pourront faire campagne aux échéances ultérieures.

La désignation des ministres marque la dernière étape de la négociation. L’équilibre du Gouvernement dépend de la répartition entre ministres chevronnés (à qui sont attribués, en Belgique, les portefeuilles régaliens) et nouveaux venus « qui apportent une image de dynamisme et de renouveau« . Les partis mettent en avant l’image et la légitimité de leurs ministres dans les champs couverts par leurs portefeuilles, avec comme objectif un gain électoral à long terme.

La validation par les partis et le Parlement

En Belgique, les accords de gouvernement lient l’ensemble des partis qui participent à l’équipe gouvernementale, y compris les parlementaires, qui seront tenus à la discipline de parti au moment du vote. C’est pourquoi les accords y sont validés par les congrès de participation des chacun des partis concernés, ce qui permettra de sanctionner les parlementaires qui causent des dissensions. Bien que le mandat parlementaire ne soit pas impératif, ce système permet de renforcer les liens de confiance au sein d’un exécutif hétérogène.

Le vote de confiance du Parlement ouvre la voie à la prestation de serment des ministres devant le Président de la République.

Commentaires divers

Régis Dandoy constate plusieurs choses intéressantes, en conclusion de son travail :

  • « La Belgique a connu quarante-quatre gouvernements depuis la fin de la seconde guerre mondiale. On y trouve une majorité de gouvernements de coalition et de gouvernements majoritaires mais la diversité des formes et des formules de coalition est grande » ;
  • « Le parti le plus souvent présent est le parti social chrétien » ;
  • « La formation des gouvernements en Belgique est, dans l’ensemble, un phénomène politique qui peut prendre quelques semaines, voire quelques mois. Le nombre élevé de partis joue un rôle dans la longueur de la formation du gouvernement. Plus le nombre de partis impliqués est élevé, plus il devient complexe de former une coalition. La longueur de l’accord de gouvernement et son contenu parfois détaillé permettent aussi d’expliquer la longueur du processus de formation. Les négociations autour de ce document essentiel à la durée et à la survie du gouvernement peuvent durer des semaines ».

– Par Adnene –

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